| 王霞 内容摘要：保甲制度是南京国民政府的重要的基层管理方式。本文以杭州市档案馆所藏档案为主，介绍杭州地区保甲制度实施的过程。并通过对其实施过程的分析，指出战后杭州地区保甲运作的特点是：具备了民主自治的外壳，但实际上并不是民主性质的自治机构。 关键词：保甲 自治 保民大会
保甲制度是通过户籍编制来管理民众的一种社会统治方式。在我国，这种制度最早可以追溯到商鞅变法中的什伍连坐制度，北宋王安石变法使此制度正式确立，之后保甲制度一直沿用到清朝末年。民国成立后，保甲制度整体上被废止，但在一些地方仍实行着类似的制度，如广东的“牌甲制”，广西的“村甲制”、云南的“团甲制”，北方不少省份的“闾邻制”等。20世纪30年代，南京国民政府为了稳定社会秩序，厉行反共，开始在“剿匪”区实施保甲制度，后将这种制度推向全国。 对民国时期保甲制度的研究肇始于20世纪的三四十年代，此时正值国民政府大力推行保甲运动之际，实践的发展，催生理论的深入，保甲问题的研究步入了高潮时期，一系列成果应运而出。这一时期的研究主要为了配合当时保甲制度的实施，多是对现行政策进行历史资源挖掘、合法性论证和提供对策建议，带有浓厚的政治实用主义色彩。新中国成立后保甲制度的研究一度陷入沉寂，关于民国时期保甲制度的介绍只零星散见于中国近现代史、民国史等书刊中，而且叙述较为简略。20世纪90年代以来，特别是21世纪以来，学术界对保甲制度的研究逐渐重视起来，出现了一批新的研究成果。目前，关于民国时期杭州地区保甲制度的研究文章主要是杨焕鹏的两篇文章《控制阴影下的自治：战后杭州地区的保甲制度》和《论抗战后杭州地区保甲运作中的保长与保干事》。前者运用档案资料，着重分析了战后国家一步步加强对保甲的控制过程。后者《论抗战后杭州地区保甲运作中的保长与保干事》对杭州地区进行个案研究，考察了杭州保甲运作中保长与保干事的产生、素质和职权等，指出保干事的职能逐步扩大，“取代保长而成为保甲事物的承担者，成为国家政令在基层畅通无阻的执行者，国家通过保干事把保甲牢牢控制在自己的手中”。笔者也比较重视档案资料，在查阅杭州市档案馆档案的过程中发现，战后杭州地区的保甲运作在制度层面已经带有了地方自治和民主政治的色彩，但在实际上并不是具有民主性质的自治机构。本文主要以杭州市保甲的运作过程为突破口，论述保甲与自治在相互交融的过程中是如何相互背离的。 一、杭州市编整保甲的过程 1932年8月南京国民政府公布《“剿匪”区各县编查保甲户口条例》，以达到“严密民众组织，彻底清查户口，增进自卫能力，完成剿匪清乡工作”的目的。在颁发《条例》的同时，还公布了蒋介石的《鄂豫皖三省“剿匪”司令部施行保甲训令》。训令列举了地方自治的7大弊端，极力鼓吹推行保甲的必要性，认为中国应“先谋自卫之完成，再做自治之推进”。国民政府在鄂豫皖三省推行保甲，标志着中国正式开始了从“地方自治”到保甲制度的转变过程。1934年5月蒋介石电令浙江省举办保甲，浙江省政府随即参照“剿匪”区内各县编查保甲户口条例，于1934年8月制定了浙江省保甲章程及实施程序，开始在本省内分两批编查保甲，到1935年3月底办理完成。1939年9月国民政府公布《县各级组织纲要》规定县为自治单位，并调整县以下各级组织，由原来的县、区、联保、保、甲五级制改为实行县、乡镇二级制，区改为县政府的辅助机关，而保甲组织则成为乡镇的细胞，国民政府这次内政改革就是所谓“新县制”的实施。国民政府认为推行新县制的目的一方面是“唤起民众发动民力加强地方组织”以配合长期抗战的需要，另一方面是“促进地方自治事业以奠定革命建国的基础”。新县制的实施，使保甲成为“地方自治”的细胞，改变了过去将保甲与自治对立的状态，将保甲融入“地方自治”之中。1943年5月19日国民政府公布修正后的《市组织法》，规定市之自治，除本法规定外，准用关于县自治之规定。该法规规定了市也是自治单位，市下设区，区内编制为保甲，并规定在区设区民代表会，保一级设保民大会作为民意机构，进一步细化了市级政府如何实现保甲自治的法律规则。以上法律法规构成了杭州市编整保甲的法律依据。 杭州市编整保甲开始于1935年，主要原因有三个方面。一是浙江省政府以保甲制度为地方自治最切要之工作，1935年本省各县大多皆已举办保甲工作。二是为了防止不良分子，潜居境内。三是1935年七月，杭州市政府奉令裁撤保卫团，不办保甲，难以进行壮丁队的抽编、训练、征退等工作。杭州市编整保甲，设立八个区公所，最初是在城外五区（分别为四、五、六、七、八区）以十进制为标准编列保甲。此时的保甲运动主要内容包括：清查户口，校订壮丁名册，确定保甲长，成立保办公处，填发户帖整理门牌，举办联保结切及保甲规约。这次保甲编组于1936年三月底完成。 1937年12月日本侵略军占领杭州。1938年6月，日伪当局成立了“杭州市政府”，伪政权在杭州地区仍然实行保甲制度，根据《清乡区内各县编查保甲户口暂行条例》，编订保甲户次，制定保甲规约，办理联保切结。此时属于日伪时期，本文不做过多的讨论。 抗战胜利后，浙江省会仍迁回杭州，杭州还治，恢复战前的基层统治。首先恢复战前原来的八个区公所，区公所管辖范围分别为，第一区管辖上城，第二区管辖中城，第三区管辖下城，第四区管辖里外西湖，第五区是从南星桥到闸口，第六区管辖艮山门外一带，第七区管辖笕桥，第八区管辖湖墅及与拱埠。各区区长依照市组织法规定，暂由市政府委任，办理自治事务。 战后杭州地区自治事务的内容主要包括四个方面。 第一，整理保甲。1946年初开始，依照市组织法规定，裁撤各坊公所，同时将原有十进制保甲编制改为十至三十进制，到1946年3月底，编整保甲完竣。据统计本市8个区公所，共辖164保，3417甲，约88977户，常住人口367802。通过这次调整，杭州市政府精简了保甲机构，各区编整前后保甲数目对照如下： 表1 各区编整前后保甲数目对照表 | 区别 | 调整前数目 | 调整后数目 | | 坊 | 保 | 甲 | 保 | 甲 | | 第一区 | 9 | 89 | 934 | 23 | 619 | | 第二区 | 9 | 100 | 1170 | 29 | 615 | | 第三区 | 14 | 140 | 1484 | 28 | 760 | | 第四区 | 4 | 26 | 252 | 14 | 204 | | 第五区 | 5 | 39 | 374 | 16 | 239 | | 第六区 | 6 | 62 | 706 | 20 | 467 | | 第七区 | 4 | 25 | 265 | 12 | 157 | | 第八区 | 4 | 36 | 414 | 22 | 256 | | 合计 | 65 | 517 | 5999 | 164 | 3417 | 注：此表来源于《十个月来之杭州市政》，杭州市档案馆编：《民国时期杭州市政府档案史料汇编》，第298页。 第二，设立保办公处。1946年5月底杭州市八个区各保办公处均先后成立，各保办公处编制及经费如下表： 表2 各保办公处编制及经费 | 职别 | 员额 | 月支经费 | 说明 | | 保长 | 1 | | 无给职 | | 副保长 | 1 | | 无给职 | | 干事 | 1 | 20000元 | | | 保队附 | 1 | 20000元 | | | 保丁 | 1 | 10000元 | | | 办公费 | | 10000元 | | | 合计 | 5 | 60000元 | | 注：此表来源于《十个月来之杭州市政》，杭州市档案馆编：《民国时期杭州市政府档案史料汇编》，第298页。 1947年7月份起，因保甲经费停收，经费无着，各保办公处将专任干事裁撤，改设3个兼任保干事。其中民政干事由副保长兼任，警卫干事由本区警察分局警员兼任，经济及文化干事由本保国民学校教员兼任。后又因各兼任干事对于保内事务不能兼顾，至10月份起，仍“恢复专任保干事制度，其经费列入市预算，由市库支给，计每保经费，月支十二万元”。 第三，实行民选保甲长。在战后初期，所有保长均为区公所遴选并报市政府委派，甲长由区公所派充。1946年三月，在各区分别督导下，各甲召开户甲长会议，选举甲长，同年四月份各保召开首次保民大会，选举出保长、副保长和区民代表。 第四，建立民意机构，召开保民大会：此时杭州市的民意机构主要有保民大会、区民代表会、市参议会，其中保一级的民意机构就是保民大会。杭州市政府对保民大会的组织做了以下规定：保设保民大会，由保长召集之，由本保每户推出一人组织之保民大会得由本保三分之一出席，否则不得开选；但本保公民逾500人，得四分之一出席者得开选。市政府还规定了保民大会的职权：（1）审议保甲规约及保与保相互间之公约。（2）议决保长交议及本保公民建议事项。（3）选举或罢免保长、副保长。（4）选举或罢免各区民代表。（5）听取保办公处工作报告，向保办公处提出询问事项。（6）其他有关本保重要兴革事项。各区以保为单位于1946年4月分别召开首次保民大会，各区公所派指导员进行监督指导。首次保民大会的主要内容是选举正副保长及区民代表。依照市组织法的规定，每两个月召开一次保民大会，以后各区分别召开了多次保民大会，并由各区公所将本区各保保民大会召开的时间、参加人数、指导员姓名、重要决议案汇总报市政府备案。 二、战后杭州保甲运作的特点 （一）战后杭州地区保甲运作在形式上具有了地方自治的外壳 地方自治带有政治民主、政治开明的意思。战后杭州地区的保甲运作在形式上具有了地方自治的色彩，具有了过去没有的民主的外壳，保甲融入到地方自治的范畴内。这种地方自治的色彩主要表现在两个方面，一是保民大会等民意机构的设立，二是民选保甲行政人员。 战后杭州市八区各保都设立了保民大会，并且保民大会的召开也成为经常性的制度。这些保民大会的召开在档案中均有反映。据档案记载，1946年第三区共召开4次保民大会，1947年第八区共召开5次保民大会，1948年第四区召开了5次保民大会。[SITESERVER_PAGE] 抗战前，杭州各保甲长均有上级委派产生。战后各保的保长、副保长除初期由上级委派外，从1946年首次保民大会起，历任正副保长、区民代表均由选举产生，任期两年，可以连选连任。保民选出的保甲人员的群体结构较为合理，下面的表格可以较好的证明。 表3 第七区正副保长年龄、学历分析表 | 保别 | 职务 | 年龄 | 学历 | | 一保 | 保长 | 30 | 初中肄业 | | 副保长 | 30 | 私塾五年 | | 二保 | 保长 | 31 | 初中肄业 | | 副保长 | 54 | 私塾四年 | | 三保 | 保长 | 23 | 高小毕业 | | 副保长 | 31 | 高小毕业 | | 四保 | 保长 | 49 | 私塾三年 | | 副保长 | 34 | 私塾三年 | | 五保 | | | 相关内容 | | | | 
