潘国旗、汤君

    自古以来，人们皆以河水或井水用于日常生活所需之饮用或洗涤等等，而这总是需要人们花上一定的人工气力将水挑运回来才能使用，故形成了“挑水夫”这一职业。这种职业大多由穷人特别是外地人担任，家当就是一根扁担，两只大水桶。在清末的成都，上千个挑水夫每天从河里挑水，400多个挑水夫从2500多口水井中取水，把饮用水送到人们家中。
    鸦片战争以后，中国在备受列强凌辱的同时也开始学习西方资本主义的先进科学技术。饮用水安全与否成为近代西方环境意识关切的重点，而提供洁净的自来水正是解决公共饮水卫生的重要途径。19世纪中叶后，在租界的带动下，中国一些商埠城市开始使用安全洁净的自来水。中国第一个自来水厂是1883年建成的上海市杨树浦水厂，当时杨树浦水厂日供水量为2270吨，供应人口约15万人。此后，天津（1898年）、大连（1901年）、青岛（1901年）、汕头（1907年）、广州（1908年）和北京（1910年）等地也相继建起了自来水厂。而杭州市的自来水厂，是民国17年（1928）由时任浙江省民政厅长的朱家骅首先提议创办，后经同年4月的省政府委员会第103次会议议决施行，组织杭州市自来水筹备委员会，筹办杭州自来水厂相关事宜，规定除由省政府指派民政厅长、财政厅长、建设厅长、杭州市长、浙江水利局长、杭州市工务局长兼任委员外，并由省政府聘任筹备委员五人共同组织之。筹备委员会公推朱家骅为主席，张旭人、顾子才为常务委员。又因工程亟须筹划进行，故聘任天津北洋大学水力工程卫生工程学校教授美国人裴特森（H.A.Petterson）为总工程师，程士范为工程师兼工程处主任，专办工程设计事项，担任探测水源、考查质量及各项工程设计工作。并委任陆翰芹为秘书兼总务处主任，综理一切事物，形成了一个严密的组织系统，详见表1。
                        表1杭州市自来水公债筹备委员会组织系统表             

    资料来源：浙江省民政厅编《浙江民政特刊：中华民国十八年》，《杭州市自来水筹备情形》，浙江图书馆古籍部藏，325.4124/3237，第11页。
    自朱家骅提议筹备杭州自来水厂后，有关的会议活动较为频繁，而从这些会议的召开情况，我们不难发现当时人们对于此项关系民生事业建设的热衷程度了。
    从1928年至1930年6月，筹备委员会共举行会议24次，平均每一月有余即开会1次，但在1928年5月的一月中开会多至4次，而在同年8月自召开第十四次会议后，长达7个月之久未曾开会，主要是因为1928年5月间，公债亟待筹募，为讨论派募具体办法，故一月间会议再四，而同年8月后，因为有委员辞职离杭，故会议停顿竟达7个月之久。除上述特殊情形外，筹备委员会每月集会约为1至2次。在共达24次的会议中，第一、二次因系筹备会议，出席人数较少，其后各次会议出席人数少时7人，多时11人，平均每次有9人出席，均过全体委员之半数，从未流会。就会议的议决案而言，共为172件，一次会议议案最多时为17件，最少时为2件；从历次会议议决案的分类统计看，以公债一类为最多，占全数的37％，经费次之，占20％，工程又次之，占16％。这主要因为派募公债颇多困难，问题不论巨细必须提会解决，所以此类议案特别多，经费类中则以关于工程经费支出的议案为多，工程类议案略少，而后渐次增多，主要是因为工程已经次第展开进行。
    自来水工程的推广和发展就像植物的生长一样，开始时范围很小，但是只要计划得当、实施得力，自然会有较好的发展趋势。所以，工程处为慎重起见，曾根据委员会所核准之经济范围计划，再三对于地方情形加以长久考察，务必使所拟的计划一方面顾及经济状况，以期实现早日出水，另一方面也要顾及杭州自来水厂20年内的长远发展。以下即对杭州自来水厂初期施工计划作一简述。[SITESERVER_PAGE]
    杭州自来水厂初期建筑，系暂以贴沙河为水源，故在清泰门外总厂中划一适当地址建造一低压打水厂，自该厂筑一长约300余尺的进水管直接伸入贴沙河，取该河河水进行滤制，以便早日出水，将来此处就作为预备取水处，同时可作为抽打各池洗涮泄泻污水之用。以后供水量扩大时，自然以理安蓄水池及近周家浦之钱塘江北套江为较大水源，所取之水皆在上游，即从钢骨三和土送水管自南而北顺流进入总厂，故于总厂之南分期建筑沉淀池5座，每座每日出水足供2座沙滤池之用，沉淀池之北分期建筑沙滤池10座，分列2排，每排5座，每座每日之最大出水量能滤出净水180余万加仑，每日共能出水1800余万加仑，两排沙滤池之间有细沙石子堆积处及洗沙池，并分期建筑调节间绿气杀菌间2所，每所足以调节5座沙滤池之用，沙滤池之北分期建筑大小清水池7座，两小五大，小的能容蓄清水80余万加仑，大的能容蓄清水160余万加仑，大小7座共能容蓄清水约1000万加仑。清水池之西建筑送水打水机总厂1座，分期装置大小打水机7部，小的2部、大的5部，小的每部能于每分钟打出水1900加仑，大的3800加仑，其抵抗水头均为190尺，沉淀池之北及两排沙滤池之间建筑混水池与泄水抽水机厂1座，分期装置抽水机6部，用以抽送冲洗各池所泄泻之混水及作为预备进水抽水机之用。清水池之东分期建筑水表水管试验室2间，家具储藏室1间，材料库1所，沉淀池之南临清泰门外直街分期建筑办公室、修理厂、汽车房、厕所、浴室等，沿贴沙河一带用建筑各池时所挖出之土填平，一部分用以建筑员司工人宿舍，一部分作为花园游息之所。
    同时，按照工程处所拟计划，完成全市之供水钢管，使分布供给之水各处均能获得平均压力，即可在西南紫阳山及西北宝石山上分期建筑数个调剂蓄水池，在每日早晚用水量小时，打水机厂送出水的一部分可送至调剂蓄水池，而在中午用水量大时，可由该池流下的水作为补充，这样打水工作得以均匀支配，原动力的消耗也可节省。但根据经济及施工实际情况，决定先建筑紫阳山调剂蓄水池，分期建筑3座，两小一大，共能容蓄350万加仑水。至供水钢管采用各路联通式样，供水则采用直接间接分布方法：即水可自打水机直接打送到全部供水钢管，而间接又可自调剂蓄水池流下，这样市民用水就不会出现间断之虞了。至于初期建筑供水钢管，由于经费关系只能先占全市中部最繁盛区域，最大总管只用16寸管，所装置之干管支管亦不十分稠密。但初期建筑完成后即可继续向南北发展，同时又可增设干管支管，若供水量能超过每日平均供水量四五百万加仑时，即可再加设一根16寸总管或24寸总管，并增设总管首尾联络圈。这样，初期敷设水管时就必须预装许多特备接头，以备将来扩充之用。此外，工程处在工程实施中还特别注意火警消防，因大火时出水量及速度较平均供水时超过4倍以上，所以在初期建筑中打水机厂的总马力、各水池的总容量及供水管的内径均必须为供足每日平均水量时所需的4倍，正因如此长远计，初期建筑费消耗颇大。此即杭州市自来水厂初期建筑计划之大概情形。
    杭州市自来水厂的兴办，计划虽好，但建设费用问题更为重要。前已述及，历次会议议决案分类统计，讨论的以公债一类为最多，占全数的37％，经费次之，占全数的20％，工程又次之，占全数的16％。这主要是因为派募公债颇多困难，问题不论巨细，必须提会解决，于是此类议案才特别多。
    其实，杭州市兴办自来水厂，前已屡有商人发起，但终未能成为事实。随着杭州市人口日益增多，自来水需要益切，独靠商人既然难以集资创设，只能由政府出面主持创办工作，况且自来水属社会公用事业，本来就不宜单纯靠私人经营。但由于工程需费浩繁，若仅靠政府经常岁入供给，不仅会使该事业进行迟缓，亦会成政府又一负担。故欲从速筹集巨额资金，以促成自来水之创设，唯有出诸发行公债一途了。
    举债经营此项公用事业，只为增进市民福利与促进生产事业的发达，虽无近利可言，但必将遗惠于久远，且此项事业收益确实，发行公债对于当时社会经济即使会发生若干影响，但将来之利益必定能够补偿目前之损失。故筹备委员会即筹议发行杭州市自来水公债以集工程经费，专用于自来水建设事业。并拟具公债条例，呈奉省政府委员会会议议决通过，发行公债250万元，以充经费。此公债以本市土地税收入及自来水厂营业盈余作为还本付息基金，由浙江省政府监督杭州市政府，将土地税收入按照应付本息分期提存浙江地方银行，俟自来水厂营业有盈余时改由该厂营业盈余项下提拨，如有不敷仍于土地税收入项下拨补之。有此二重基金来源，自来水公债的信用度也就比较巩固了。且公债特设基金保管委员会，由行政机关派员3人、商业团体代表2人、债票持有人代表2人共同组成，以直接确保债票持有人之权利。
    该项公债于1930年7月1日起发行，年息定为8厘，按照票面价九八折发行，且还本期限展长至20年（至1950年6月30全数偿清），发行时预扣第一期利息半年，自第二期起每年付息2次，虽说债票持有人收回本金期限较长，但每年还本之数匀减，则应付更易，还本不会愆期，债票价值自高，这样并不会妨碍债票持有人的利益，且为市民投资开了一稳实之途。
    杭市发行自来水公债专为建设自来水厂，这对于本市市民的公共卫生及消防都有着普遍积极的利益，市民自应依其能力购买公债，当然购买此项公债是生产事业的投资，并非苛索于民的行为。那么究竟该如何来派募呢？杭州市自来水筹备委员会筹议派募办法十六条，其要点有：（1）房屋业主依其所置房屋租值派购；（2）工厂商店依其登记资本3％、5％派购；（3）派募殷实富户庄墅业主；（4）保险公司购买此项公债作保证金；（5）派募未经登记之煤油卷烟颜料等经理处都须派购。就能力而言，殷实富户庄墅业主、房屋业主及工厂商店均为比较富有，可利用余资购买公债；就利益而言，工厂、商店、房屋业主因有自来水设备，则比较容易消灭火患，这样可以保障财产生命安全；而保险公司将减少事故赔款，使其营业效益更好，故使其购买公债也是比较合理的。
    早在1928年7月，筹备委员会为实行派募公债，经第11次会议议决组织杭州市自来水公债派募办事处，设于杭州市财政局，内推市财政局长为正主任，市公安局长、市政府工商科长为副主任，先行调查房屋业主造具清册，嗣即委用派募员按区派募，但实际上自产自住的房屋较少，大都是放租房屋，而业主则住在他处甚至有远在异乡的，至于租户，由于未得业主同意往往不肯代付债款。于是该处派募员辗转往返询问督促业主，办理起来较为困难，而市民也相率观望，故而应募者寥寥无几，经募一月以来，募集银数不过2878.75元。[SITESERVER_PAGE]
    至1929年4月，由于工程亟待进行，但是浩大的经费却没有着落。筹备委员会于是决定变更派募详细办法，以促成公债的派募积极进行：（1）先向房屋业主按照3个月租值分2次派募，其出租房屋应由租户以租金代为缴付；（2）就公安局各区署设立派募处，即以各该区署长署员兼任派募处主任并督率所属人员兼办；（3）募集债款由各派募处于当日直接送存银行后来会报核。派募办法变更后，第一次派募公债即于1929年5月1日开始进行，可巧的是，5月4日本市三元坊忽起大火，由于取水不易施救不及，最终酿成了空前未有的大火灾，损失高达千万元。同时适值入夏，亢旱已四月之久，水源日渐呈现干涸势态，饮用水变得污浊不清，疫病渐渐流行起来。市民们遭此消防卫生之难，才渐渐有感于自来水兴办的必要性了。在此情况下，应募公债变得较为踊跃。第一次派募结束，计募集公债面额339495元，除去发行折扣及预扣第一期利息，实收银319125.3元。继而第二次派募，则截至1930年6月底，计募集公债面额278365元，实收261663.1元。两次共募集公债面额60万元以上，其第一次及第二次延未缴付者，除贫困者照章减免派募外，其余继续催募。所集之资虽较前有所进步，但是当时自来水公债募集之数，仅有60余万元，对于250万元之预算远远不够，于是只能以票面60万元及全部财产，向杭市银钱业押借40余万元，作为建筑经费。公债息金由财政厅年拨5万元，市政府月拨一万元，组织公债基金保管委员会，按期拨存保管，以维债信。其经常费，则由财政厅月发6700余元，作为补助。以上是为杭州自来水厂公债初期募集之概况。
    有言之，“地方政府发行公债应遵循偿债能力的基本原则、地方公债的用途应以生产事业和基础设施建设为限、地方公债的发行方法应以自由募集为宜、发行地方公债一定要维持良好的债信”。
    民国时浙江省政府发行公债所募集的资金，“近44％明显地被用作弥补当时所需的军政费用，这是无可怀疑的，其用于‘整理旧欠及调剂金融’的那31.25％，系隐蔽地被用作弥补过去的军政费用。……其70％以上是用来弥补其军政费用之不足的，这既反映出当时省财政对公债的深深依赖关系”，而“只有3种公债是为投资生产建设事业而发行的，即第三次定期借款（一半）、公路公债、建设公债、民国二十三年浙省地方公债（一半），占总数的18.75％；另有一种赈灾公债则为应付非常事变而发行，占总数的6.25％”。比较而言，杭州自来水公债的发行用途，是专为公共事业建设而设的，并不是苛税于人民而就难于政府的，这是其进步之处。至于债信方面，无论是中央政府发行的国债，还是地方政府发行的地方公债，都以政府的信用为基础。只有维持良好的债信才能带来卓有成效的发行结果，顺利达到地方公债发行的预期目标。近代浙江的地方公债较之其他各省的债信都略胜一筹，自来水公债也不例外。自来水公债以杭市土地税收入及自来水厂营业盈余作为还本付息基金，双重基金来源使其信用度提高，且在初期募集债额不足的情况下，公债息金由财政厅年拨5万元，市政府月拨1万元，组织公债基金保管委员会按期拨存保管，以维债信，使其信用度较为巩固。